中小学校党组织领导的校长负责制的三重逻辑
作者 刘德增 王智超 常青
摘要：中小学校党组织领导的校长负责制是中国式现代化背景下提升学校治理体系和治理能力现代化的客观要求。此体制在历史逻辑上围绕“决策权”与“执行权”的配置问题，总结反思了中华人民共和国成立以来出现的“一元制”“二元制”“多元制”等不同样态，在理论逻辑上顺应了党加强教育领导权的历史趋势，解决了中国式现代化治理的关键问题，是对校长负责制的进一步完善。在实践逻辑上，须顺应中小学领域办学自主权不断提高的情况，加强中小学校思想认识、机制运行、规律总结的实践探索。
关键词：中小学；党的领导；校长负责制；内部治理体系；学校管理
引用格式：刘德增，王智超，常青.中小学校党组织领导的校长负责制的三重逻辑[J].教学与管理，2024（07）：11-15.
推进中小学校内部治理体系现代化已成为牵引中小学校领导体制变迁的内生动力。2022年 1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，这是中华人民共和国成立以来首次以党中央文件形式规定在中小学校逐步实施党组织领导的校长负责制。在中小学校内部领导体制演进过程中，随着对相关主体“角色定位”和“权力边界”认识的逐渐深入，治理方式由“粗放”走向“精细”，治理手段由“一元”走向“多元”，治理理念由“人治”走向“法治”，具有中国特色的中小学校内部治理体系已初步形成。作为这一体系的核心制度，中小学校党组织领导的校长负责制有其内在的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，正确理解这三重逻辑有助于深入理解党组织领导的校长负责制的本质内涵和现实要求，有助于更好地推进这一制度落深落实。
一、历史逻辑
中华人民共和国成立以来，中小学校内部领导体制一直处于不断发展变化之中，其客观上反映了中小学校管理的复杂性，也是我国中小学校内部治理模式不断探索，逐渐完善的过程。在党组织领导的校长负责制出台之前的很长一段历史时期内，中小学校内部领导体制围绕“决策权”和“执行权”配置方式，呈现了三种不同的样态，每种样态都因其时代背景不同、面对的矛盾问题不同而呈现不同特点。
1.中小学校内部领导体制的历史演进
中小学校内部领导体制的历史演进趋势是由“一元”趋向“二元”，由“二元”走向“多元”，其核心问题是“决策权”和“执行权”配置方式问题，其价值指向是实现“决策权”和“执行权”的有机统一，而党组织领导的校长负责制是在中小学校内部领导体制“多元制”基础之上的进一步发展。
（1）一元制：决策权与执行权的绝对统一
“一元制”即“一元化领导”，是时代的产物、政治的产物。“一元制”下的决策组织“大权独揽”，以校务委员会、校长、学校党组织为代表的决策机构掌握绝对的权力，其他群体都是此体制下的具体落实者，没有决策的参与权，也没有执行的自由度。
中华人民共和国成立初期，各地普遍处于军事管制之下，为从敌对势力手中夺回教育领导权，学校内部由政治上进步的教职员工和学生组成校务委员会，成为决策机构。值得一提的是，此时期只有“初等学校”，没有“中、小学校”的称谓，直到 1951年中央人民政府政务院颁布 《关于改革学制的决定》[1]，我国“中、小学校”的称谓才正式出现，但此时基础教育领域的学制建设还不健全。1952年，为进一步落实 1951年国家关于改革学制的决定，教育部出台了《中学暂行规程（草案）》《小学暂行规程（草案）》[2]，文件首次提出中小学校要施行“校长责任制”，校长担任校务会议主席，其职责是“领导全校工作”。校长责任制明确了责任人，解决了之前无人负责的问题，但由于缺乏监督，出现了校长个人专断、官僚主义等弊端。1958年，中共中央、国务院出台《关于教育工作的指示》[3]，文件明确了学校党委的领导权“一切教育行政机关和一切学校，应该受党委的领导”，另外要从“教育方针”“课程设置”“组织建设”等多方面加强党的领导，并且指出之前的教育工作在一定程度上出现了忽视政治、忽视党的领导的错误，认为以“校长责任制”为代表的“一元制”存在容易脱离党委领导的问题，“所以是不妥当的”。党支部领导下的校长负责制在一定程度上解决了之前校长个人专断的问题，但也出现了党支部的“一元化”领导、“以党代政”等问题。
（2）二元制：决策权与执行权的归属分离
“二元制”是对“一元制”暴露出问题的制度修正，二者的本质不同点在于，将学校的决策权与执行权进行了归属分离，是一种“二元”权力制衡的体制。
1963年，中共中央印发《中学暂行工作条例（草案）》《小学暂行工作条例（草案）》[4]，文件再一次明确了校长行政负责人的定位，主要职责包括落实中央方针、教育教学、人事、校舍、设备、经费管理等。同时规定党的领导是办好学校的根本保证，学校党支部对学校行政工作的责任在于“保证和监督”。党委的主要职责包括落实上级党委决议、思政、党建、群团等。这一体制解决了当时以党代政的问题，党政职责较为分明，保证了教学秩序，但这一体制实际上将学校领导权上移，导致出现上级扩权干涉、基层学校缺乏活力等问题。1978年，教育部出台《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》[5]，要求建立“党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题必须经过党支部讨论决定”“校长是学校行政负责人，要贯彻执行党的教育方针”“党支部统一领导学校各方面的工作”，还规定学校领导干部要“熟悉业务、成为内行”，学校“必须以教学为主”。党支部领导下的校长分工负责制重建了被破坏的学校领导体制，使学校工作迅速走上正轨。但在时代的发展中，党政权责边界不清、决策效率低等问题开始逐渐凸显。
（3）“多元制”：决策权与执行权的有机统一
“多元制”弥合了决策权与执行权分离带来的矛盾，强调从制度的角度、整体的角度、有机的角度整合“决策权”与“执行权”，并辅以教代会、学代会、家长委员会等组织为代表的“监督权”，强调学校内部管理的多元参与、多方共治。
“多元制”的出现有着深刻的时代背景和客观因素。党的十一届三中全会后，党和国家对包括教育领域在内的各行各业中“以党代政”“党政不分”的问题进行了系统纠正。一是政策推动的需要。1980年，邓小平在题为《贯彻调整方针，保证安定团结》的讲话中指出：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作。”[6]邓小平明确批判了党政不分的行为，强调党的工作重心是抓关键、抓主要矛盾，而不是具体的行政事务。二是经济发展的需要。20世纪 80年代，随着改革开放不断深入，国家经济发展对人才的需要极度迫切1985年，党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》[7]，指出“今后事情成败的一个重要关键在于人才，而要解决人才问题，就必须使教育在经济发展的基础上有一个大的发展”。为落实好经济体制的改革，政府通过“分级办学，分级管理”的方式，推行分权化改革。通过政策的推动，国家扩大了“以县为主”的教育办学自主权，全国各地的中小学校大量发展起来。三是理论反思的需要。学术界对 20世纪80年代前学校内部普遍存在的以党代政和党政不分等突出问题进行了系统分析，对学校领导体制改革方向进行了深入思考。华中师范大学的肖宗六于 1980年 4月2日在《人民日报》上发表了《中小学领导体制应当改革，应实行校长负责制》一文，首次从理论层面上提出校长负责制。之后学界相继提出“四要素说”“三驾马车说”等理论诠释。
校长负责制的出台是“多元制”发展的时代表现。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》[8]，以此为标志，我国正式提出在中小学校实行校长负责制。1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，文件明确了校长负责制的实施范围与相关主体的职责权限。2004年3月，国务院印发 《2003—2007年教育振兴行动计划》，要求“中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度”[9]。这一规定是对校长负责制内涵的进一步阐释，校长、党组织和教代会都是制度的关联者，三者在管理、政治、监督三个层面发挥作用。2006年6月，全国人大常委会通过《中华人民共和国义务教育法》，规定“学校实行校长负责制”[10]。这是在义务教育阶段实行校长负责制首次由指导意见转为法律文件，从而使此制度得以立法执行。2010年7月，国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010－2020年）》，要求“完善普通中小学和中等职业学校校长负责制”[11]。具体完善方式主要是扩大了学校管理参与者覆盖面和管理体制的多样化形式，这包括建立家长委员会，鼓励社区以及企业的参与学校管理，建立校务会议、教职工代表大会等管理形式。2018年12月，全国人大常委会修正《中华人民共和国义务教育法》，再次明确“实行校长负责制”[12]。
校长负责制的长期稳定运行，极大地推动了教育教学发展和整个基础教育事业的进步，完成了教育普及化的历史任务，发挥了重要的历史作用。但随着时代发展，校长负责制在实际运行过程中也出现了一些问题。一是党组织弱化。党对学校工作的全面领导没有得到深入贯彻落实，政治功能发挥不明显，党的组织体系建设不够健全，党员培训、教育以及党组织活动缺少完备的制度规范和标准程序，思想政治教育工作不够深入，与日常工作结合不够紧密，并未真正做到入脑入心。二是校长权力泛化。一些中小学校长对校长负责制的认识站位不高，制度意识不强，对概念主体理解有偏差，表现为以校长负责代替校长负责制，在校长负责制实施过程中主观地将“制度管理”变成了“个人管理”。三是制度意识淡化。部分地区忽视校长负责制中强调的制度因素，民主集中制逐渐淡化，决策流程不规范，事前沟通酝酿不充分。这些问题的存在客观上背离了校长负责制的初衷，弱化了学校内部治理效能。
为有效解决这些问题，2022年1月，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，规定在中小学校逐步实施党组织领导的校长负责制[13]，这既是对以校长负责制为代表的“多元制”的进一步发展，也是对中小学内部领导体制历史演进的规律总结和最新实践。
2.中小学校内部领导体制历史演进的基本特征
回顾历史演进过程，中小学内部领导体制的历史演进体现了三个基本特征。一是坚持党的领导贯穿始终。坚持党的领导既是历史的经验，也是现实的要求。新中国成立以来，党始终把教育的领导权掌握在自己手中。党的二十大报告指出“育人的根本在于立德”，而不是“求知”，这里的“立德”指的是在党的领导下，以马克思主义哲学为理论基础，贯彻执行党的各项教育政策，树立社会主义文化意识形态，弘扬社会主义核心价值观。在这个意义上，坚持党的领导是保证社会主义办学方向的应有之义。二是学校内部领导体制变革与时代发展同步。任何制度都存在一定惯性，这是改革面临的困难和阻力所在。不同的时代背景产生不同的时代使命，不同的时代使命产生不同的社会需要。为适应不同时期社会发展的需要，中小学内部领导体制也必然要做出相应改变。三是学校内部领导体制变革要坚持方向性和质量性的有机融合。依前文所述，在中小学校内部，“党组织领导”与“校长负责”这两个核心权力对象围绕“决策权”与“执行权”的配置问题，始终在寻找一种有效结合的方式。在结合效率不高时，就面临不同的问题。过于强调校长负责，实行“一长制”，容易造成校长权力过大，党组织虚化弱化；过于强调党组织的领导，乃至包揽一切，就会导致党政不分、以党代政的问题[14]；意识到权力分配与制衡的问题，但权责边界设置不清，就会导致相互扯皮、效率低下的问题。这些问题的存在，都不是制度设计的预期，其价值预期是既要确保办学方向的正确性，也要确保教育教学的质量性。
二、理论逻辑
在中小学校实行党组织领导的校长负责制顺应了时代要求，回应了校长负责制发展过程中面临的理论和现实问题，是对校长负责制的进一步完善，是中小学校内部领导体制在新时代的进一步发展，具有丰富的理论内涵和现实关切。
1.党组织领导的校长负责制顺应了时代趋势
党的十八大以来，党的建设全面加强，并取得了显著成就，其中标志性举措之一就是“全面加强党的领导”。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的二十大报告进一步指出：“我们全面加强党的领导，明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。”学校内部治理结构变革始终与时代发展同步，其历次调整都是在寻找一个适合我国国情的中小学内部治理结构。在新时代教育强国的建设目标导向下，内在要求基础教育领域必须高质量发展，首先就要坚持鲜明的方向性，这个方向性，从根本上来说，在于教育的政治性，即必须坚持马克思主义理论体系，必须全面贯彻党的教育方针政策，确保教育的社会主义建设方向。回顾过往，加强党对教育工作的领导权是中国共产党推进自己目标任务实现始终牢牢抓住的工作主线，是学校内部治理结构优化完善的方向性保证，是中国特色、中国方案的“灵魂”。党对基础教育的领导也是一以贯之的，但在不同的历史时期，表现的制度形式各有侧重，中小学校党组织领导的校长负责制的出台正是新时代加强党的领导在基础教育领域的具体体现。
2.党组织领导的校长负责制回应了内部治理结构优化的关键问题
新时代背景下，教育向纵深发展成为必然趋势，这已经不是上位标准式的外部刺激性发展，而是低位运行式的内在活力性发展。从政府与中小学校的管理关系上看，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出要建设现代学校制度，“推进政校分开、管办分离”；2019年中共中央 国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》强调要落实学校办学的自主权，支持学校自主设立内设机构；2020年教育部等八部委下发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》指出要“明晰政府、学校权责边界，处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系”。可以看出，当前政府改革的基本趋势就是“放权”，办学权力不断从上级教育主管部门向中小学校内部转移。
从中小学校内部结构优化上看，学校内部治理结构以实现教育教学目标为核心，以制度设置为关键，以权力主体的多维参与为主要路径，涉及到宏观层面的办学理念、中观层面的战略定位、微观层面的体制机制等。当前，中小学校内部治理仍存在治理边界不够明晰、治理制度体系不够健全、权力运行机制不够顺畅、相关治理主体参与学校内部治理的机制不够完善等问题。从这一意义上来说，实现学校内部治理结构优化就是要实现系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。党组织领导的校长负责制是一种“开放式”的制度设计，其关键在于各决策主体的民主参与和事前沟通机制，而非“封闭式”的单向度决策体制，通过“参与”弥合“差异”，最终决策的预设结果并不是“众口一词”，而是“和而不同”。
从中小学校决策机制运行上看，党组织领导的校长负责制有助于更好地发挥民主集中制的优势。在马克思主义理论语境中，民主集中制不是单一维度的“民主基础上的集中”，而必须要与“集中指导下的民主”相结合，它同时强调“正确的集中”与“组织内民主”。在校长负责制中，党组织仅定位于政治核心，对学校行政和校长只有监督权，没有领导权，无法充分执行民主集中制的要求，导致在决策中“失位”。党组织领导的校长负责制的制度设计中明确了“集体决策”与“校长负责”之间是融合式的关系，而非割裂式的关系，其实践逻辑是形成育人合力，成效最大化。党组织“集中”的话语指向为“做决策”，校长负责的“民主”的话语指向为“干事业”，简而言之，党组织要为校长干事业保驾护航。在这一制度中，校长不是独立于党组织之外的权力主体，而是党组织的构成部分，党组织决策本身就包含了校长决策的意蕴，二者是一元的。
3.党组织领导的校长负责制实质是对校长负责制的进一步完善
在党组织领导的校长负责制的制度设计中，对集体决策科学的有效性进行了系统规定，对学校决策的科学性、民主性和合法性均做了制度层面的保证，其根本逻辑在于科学有效的集体决策优于个人决策。基层党组织负责人和校长均是学校党组织的重要组成人员，重大议题提交会议讨论前有前置条件，即“学校领导班子成员特别是党组织书记与校长充分沟通且无重大分歧”，其制度设计旨在通过有效沟通的方式避免信息不对称可能造成的潜在矛盾，便于决策者达成一致意见，强化决策的可执行性。集体决策强调从更多维度上进行充分的沟通交流，也使得整个决策过程更加地公开民主。党组织领导的校长负责制的逻辑内涵本质上是方向性和质量性的有机融合。党的领导强调做正确的事情，即方向性，履行“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”的领导职责。校长负责强调正确地做事情，即效益性，校长首先思考的是教育教学质量、行政管理高效运转等效益性指标，这无可厚非，但必须要在学校党组织的统一领导下依法依规行使职权。
三、实践逻辑
落实党组织领导的校长负责制既是理论问题，也是现实问题，既要在思想认识上理解其逻辑内涵，又要在实践发展中统筹兼顾，不断完善。
1.做好价值引导
一是要提高方向意识。我国国情决定了学校与其他社会组织不同，学校肩负着“为党育人、为国育才”的重任，学校领导者必须要有“支部建在连上”的政治觉悟，聚焦立德树人根本任务，坚持弘扬社会主义核心价值观，致力培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。
二是要提高制度意识。对于一个完整的组织体系来说，其内部领导体制确定后，就必须关注体制合理化运行的问题，其关键一招就是做好制度建设。制度是行为的规范，也是事业发展的保障，制度建设是基础性建设。在中小学校贯彻落实党组织领导的校长负责制必须要完善中小学校党政联席会、党委会议等重要会议的议事规则修订工作，以制度规约行为，确保制度要求落到实处。
三是要提高发展意识。随着时代发展，教育领域会不断出现新的问题，也会持续更新内部治理制度，这是事物发展的内在规律。在逐步推进落实中小学校党组织领导的校长负责制过程中，学校领导者必须提高发展意识，认真学习国家政策，实现中小学校内部治理的高质量发展。
2.深化制度建设
一是凝聚共识上，在中小学校实行党组织领导的校长负责制是贯彻落实党的民主集中制基本原则的制度体现，是把制度优势转化为集体决策治理优势的重要途径，也是推动教育治理现代化的制度保证，对于这一点中小学校领导班子在思想认识要高度统一、方向一致。这不仅仅包括内部决策体制中的基层党组织负责人和校长认识一致、班子认识一致，还包括外部运行体制中的上下认识一致、沟通酝酿一致。
二是机制运行上，中小学校党组织领导的校长负责制是符合当前我国中小学校治理现实的制度设计，党政负责人不要局限于讨论“书记和校长谁是一把手”的问题，而是要对各权力主体的职责边界进行划分。这就包括：充分发挥教代会、学代会、家长委员会、工会、团委等群团组织的民主参与作用。换言之，要用制度管事、用制度管人。
三是干部素质上，要有“双过硬”的要求和导向。制度需要“人”去执行，在实际的工作中，良好的管理效果需要领导干部良好的个人素质。一方面，学校领导干部要熟悉教学、育人、行政等业务工作，另一方面，也要熟悉党建、宣传、德育等党务工作。简而言之，党政领导干部既要懂党务，也要懂业务；既要抓党务，也要抓业务，做到“两手抓、两手硬”。
3.强化反馈评价
一是注重调查研究，目前党组织领导的校长负责制正处于初运行阶段，各个环节的具体实施还有待各方的检验。中小学校在落实党组织领导的校长负责制过程中，既要做执行者，也要做研究者，既要充分理解政策，落实政策，也要做好调查研究和理论总结。在这个过程中，要注意原始数据、管理人员、师生意见的收集和分析，用“讲证据”的方式，为政策制定的科学决策、有效决策提供现实依据。
二是注重有效实施，政策研究不是精确的科学实验，即不能简化为按部就班的标准程序，政策研究的目的在于政策的有效实施，获得广大政策执行者的支持。在党组织领导的校长负责制开展阶段，广大参与者要积极主动地为新制度的有效开展总结经验，让制度的系统开展获得自发的支持。
三是注重客观事实，对党组织领导的校长负责制规律总结不应是为了迎合某个群体的利益，而是用客观公正的思维，获得负责任的结论。这就要求在收集数据、分析数据、使用数据时要本着实事求是的科学态度，不能只选择支持自身观点的证据，也不能夹带研究者自身的情感取向。
参考文献
基金项目：国家社科基金高校思政课研究专项“深化大中小学思政课一体化建设机制创新的理论与实践研究”（21VSZ116）(来源：教学与管理杂志社公众号)
